川普欲借「美國優先」翻盤 WTO被改革還是被邊緣化？
資料圖：美國總統川普。圖片來源：視覺中國
記者：馮迪凡
從1994年接受了爭端解決機制（DSU）之後，美國歷屆政府就沒有一天不在後悔。
正如世界貿易組織（WTO）前總幹事拉米所說：美國人總是在後悔向這個超主權機制讓步。
爭端解決機制，一直被視為WTO體系中“皇冠上的明珠”。
二十餘年來，美方對爭端解決機制的不滿和抱怨雖從未斷絕，但美國總統川普上台之後高舉“美國優先”政策，終於撕破了罩在美國政府臉上貌似溫情的最後一層薄紗。
當下，由於美國蓄意阻撓WTO爭端解決機制下的上訴機構（AB）開啟新法官候選人甄選程序，WTO上訴系統面臨著癱瘓危險；而繞過爭端解決機制向全球發起單邊貿易調查，並開出單邊關稅的行為，也令美國政府同其主要盟友發生了嚴重的貿易衝突。
最新的僵持顯示，至少在七國集團（G7）層面，鞏固多邊貿易體制的對話並不順利：儘管G7峰會在聯合聲明中確認，基於公開、透明、包容及與WTO規則相符的貿易協定是重要的，且G7集團承諾將使WTO更現代化，使其儘快變得更加公平。然而，在“空軍一號”上也熱衷上網發推特的川普看到公報簡訊后，憤怒地指示美國代表“不要在上面簽名”。
川普先前就與加拿大總理特魯多隔空互批，為了前往新加坡的金特會，當地時間6月9日上午他還提前離場，留下6位失望的“小夥伴”合照閉幕全家福。
在這樣的情況下，WTO要往何處去？川普政府到底是為倒逼WTO改革而使用貿易恫嚇政策，還是真的想讓WTO就此邊緣化？在這個問題上，多位接受第一財經記者採訪的WTO相關專家均無法斷言。
在最近一次接受採訪時，拉米也對此表示困惑。而同他一樣，大部分觀察者只能期待最好的結果，同時做出最壞的打算。
把WTO廢除的做法都恢復起來
實際上，早在今年初，美國貿易代表辦公室（USTR）在年度貿易報告中就透露了對現行WTO制度不滿，並指出三個主要方向（問題）：效率低下、運行不透明，以及“發展中國家待遇”問題。在此背景下，美方一邊威脅讓WTO上訴系統停擺，一方面又繞過WTO尋求單邊制裁的行為，被一些歐洲人士解讀為這是美方倒逼WTO改革的策略。
而作為伸出橄欖枝的一部分，法國總統馬克龍提議中美日歐四方需儘快就WTO改革展開對話，且將磋商迅速擴展到二十國集團（G20），並希望於11月的G20布宜諾斯艾利斯峰會上達成首個“路線圖”。
1960年~1962年間的關貿總協定第五回合談判，以彼時的美國副國務卿道格拉斯·狄龍（Douglas Dillon）命名，該回合談判產生的關稅減讓覆蓋了價值49億美元的世界貿易。可惜，當下的美國在全球貿易體系建立中積極斡旋的態度已消失不見。
川普一再表示，WTO是“一場災難”，對美國“非常不公”。
在2017年川普政府上台之初，白宮就授權USTR就如何規避WTO爭端解決機製做出法律分析，研究美國在單邊貿易措施方面有多少斡旋空間。
這一結果已經顯現：USTR迅速地找到了美國《 1974 年貿易法》的 301 條款和201條款，以及美國《1962年貿易擴展法》中的232條款，並進行了一系列以“國家安全”為名的調查。
需要指出的是，上述法律條款均因WTO體制的成立而讓位於 WTO 爭端解決機制——按照協議，各成員方只有在WTO授權下才可使用貿易報復措施。
在美國看來，既然已經繞過WTO，索性把曾經在WTO下廢除的單邊主義做法都恢復起來又算什麼呢？
譬如在美國同其大部分盟友就鋼鋁關稅的談判中，美方就要求對方接受WTO早就廢除的“自動出口限制措施”。
所謂自動出口限制措施，實際上是指出口國在進口國的要求或壓力下，自動限定某一時期內某些商品的出口數量或金額。這一限制要求出口國在限定額度內出口，超過限額即自行停止出口，往往是出口國在面臨進口國採取報復性貿易措施的威脅時所作出的一種選擇。這令人無法不聯想到現任USTR代表萊特希澤和他在上個世紀80年代的做法。
萊特希澤在里根總統時期曾任美國副貿易代表。他曾用這一措施來限制出口到美國的鋼鐵和汽車，如果各出口國不同意自動減少對美出口，美國政府就會以開徵高額關稅相要挾。不過在1986年開始的WTO烏拉圭回合談判中各成員達成了一致，將這一措施徹底廢除。
第一財經記者查閱相關資料發現，此前美國商務部曾在“232調查”中提出了三項貿易保護建議：對從所有經濟體進口的鋼鐵徵收至少24%的關稅；對包括巴西在內的12個主要對美鋼鐵出口經濟體徵收最少53％的關稅，並對其餘經濟體設定相當於其2017年對美出口量的進口配額；對所有經濟體設定相當於其2017年對美出口量63%的進口配額。后兩條建議皆為該“自動出口限制措施”模式的回潮。
在美國的談判模式之下，已經有國家接受了這種條件。此前，韓國就用配額換取了永久性關稅豁免，即韓國同意其對美鋼鐵出口量較2015~2017年間的平均水平減少約30%，用以獲得美方豁免——此標準同美國商務部的第三條建議類似。
第一財經記者獲悉，在4月23日的一場WTO內部會上，有與會代表提出，美方決定豁免某些出口國的關稅，而這一行為顯然違反了WTO最惠國待遇原則。美方利用這些“豁免”，來推動談判對手同意雙邊貿易協定中的鋼鐵自願出口限制措施，這在多邊貿易規則中也是明令禁止的。
上述與會代表還指出，各成員不能允許這種單邊主義勢頭繼續，一個成員不應使用關稅措施作為威脅，單方面向其他成員施加壓力，需要尊重多邊貿易體系。
實際上，作為WTO多邊系統的堅定支持者，歐盟就無法接受這種已經在多邊談判中被廢除的自動出口限制措施。
歐洲議會國際貿易委員會主席貝恩德·朗格在5月訪華記者會上對第一財經記者表示，美國對進口鋼鋁產品徵稅的行為是違反WTO規則，是非法的。歐盟不會就這一問題同美國進行談判。
他表示，目前川普政府的目的，是希望將美國鋼鐵業的產能利用率從現在的70%左右恢復到80%，如達成目的，美國可能會在一年後把關稅降下來。但無論如何，這種行為都是非法的，“由於其行為，全球多邊貿易系統正在受到威脅，這個‘大夥伴’正在用關稅和強權破壞全球貿易體系。”
歐盟的“硬骨頭”換來了美方的鋼鋁關稅，以及對汽車進口加征關稅的進一步威脅。在看到美方升級單邊威脅籌碼之後，歐洲一方面將美方的單邊主義行為訴諸WTO法律，一方面仍寄希望於美方可以在WTO改革中同意合作。
美認定WTO上訴機制效率低
在上月底馬克龍提出WTO改革倡議，並指出全球仍需要多邊主義之時，美國商務部部長羅斯也在場。而在面對到底是堅持“多邊”還是“雙邊”時，羅斯不耐煩地回答，這不是多邊還是雙邊的問題，而是WTO下規則無人遵守的問題：否則美方也不需要針對30多個國家提起424項訴訟了。
與此同時，羅斯還指出了美方對WTO的主要不滿原因之一：WTO效率太低，解決爭端浪費時間。
羅斯提出的並不是新問題，這些抱怨長久以來都存在著。美方在前述USTR年度貿易報告中著重批評了目前WTO上訴機構做出判決時，時間拖得過長這一現象。
美駐WTO大使謝阿（Dennis Shea）也在最近一次WTO總理事會上指出，目前上訴機構的法官們經常違反規則，不遵守90天判決上訴時間的規定。
需要指出的是，謝阿對上訴機構的指責多少有點倒打一耙：起碼正是美方從去年2月開始的阻撓，令這兩年以來上訴機構的案件堆積得越來越多。
對此，在5月初一次內部講話中，WTO上訴機構主席巴提亞（Ujal Singh Bhatia）詳細介紹了目前上訴機構的窘境和原因，並首次分享了諸多最新數據。
第一財經記者拿到了這份內部講話。其中巴提亞指出，對於上訴機構和WTO爭端解決機構（DSB）來說，2017年都是非常艱難的一年。
他指出，當下面臨的前所未有的挑戰，來自於兩個相互關聯的因素：一方面，擺在面前的申訴案件數量巨大，案情複雜，正在牽制處理案件的能力，並考驗著及時完成工作的能力；另一方面，由於WTO爭端解決機構無法填補三個空缺，上訴機構目前只有四名成員。
巴提亞指出，上訴機構沒有偷懶。
實際上，上訴機構全年都在處理上訴問題，其中還包括在 2017年發布了五份報告，以及處理了有關空客和波音相關的規模巨大的訴訟案。
他統計，2017年全年共有六項新申訴案件，2018年的前幾個月又多了另外兩件。“這麼繁重的工作量，加上上訴機構長期的資源限制，導致了其中一些案件的聽證會被推遲了數月。”他預測，在未來將出現更多的貿易衝突，總體而言，預計今年將向各方發布十多份小組報告，為此上訴機構在可預見的將來仍將繼續忙碌。
WTO上訴機構的拉美籍大法官赫爾南德斯（Ricardo Ramirez-Hernandez）在2017年結束任期。他在告別WTO的內部臨別感言中，也對美方抱怨的“90天”問題做出了詳細說明。
第一財經記者獨家拿到了這份感言文稿。赫爾南德斯為90天這一時限做出辯護，指出“90天原則是一個很棒的原則。”
“考慮到WTO爭端日益複雜以及案件提交的規模，這些最終都導致90天的截止日期不切實際了。” 赫爾南德斯表示，所以如果各成員方想要遵從90天規則，那可能也需要做出一些犧牲。
譬如，此前上訴機構曾經希望各成員方可以削減提交文件的長度。然而這個想法被大多數成員方拒絕了。赫爾南德斯指出，“如果你們還想保留90天原則的話，最好也做出點改變，譬如提交簡要說明。”
美指責WTO濫用授權透明度低
在國際各類機制中，真正具有法律效力的，目前僅有爭端解決機制的判決。
然在前述USTR年度貿易報告中，美方透露出對目前WTO不滿的第二大原因：爭端解決機制運行不透明且濫用授權。
目前WTO爭端解決機制下設的上訴機構常設七位法官，韓國籍法官金鉉宗、歐洲籍法官范登博斯（Van den Bossche）以及赫爾南德斯的任期均在2017年結束。
但由於後續法官就任受阻，赫爾南德斯與范登博斯得到上訴機構授權，在任期屆滿的情況下繼續在2018年處理未完成的案件。目前上訴機構的正式法官僅剩四人。
但美國對上述授權感到不滿，並指出只要上訴機構的成員在任期屆滿的情況下繼續服務，就不會考慮任何一項開啟甄選法官的建議。理由是，只有上訴機構的上級組織WTO爭端解決機構（DSB）有權決定該法官是否應該繼續工作，而不是上訴機構本身，為此這些授權都不具備合法性。
按照規定，上訴機構處理每個案件至少需要3名法官。即使是有4~5名正式法官，在實際工作中也會因為合法性問題，難以處理案件。有學者指出，在極端情況下，美國的阻撓可能會導致WTO爭端解決機制的崩潰——兩年後，如果問題還得不到解決，上訴法官屆時就只剩下一人了。
巴提亞指出，上訴機構目前以一半的能力運作，缺乏適當的地理代表性可能會淡化上訴機構的合法性，而成員減少可能會導致上訴程序進一步延誤。
巴提亞所指的地理性是WTO上訴機構的慣例，即考慮到不同的法律傳統和體系，有些案件只有少數幾名具有相應法律傳統國家的法官才能做出決定。
他表示：“除非WTO成員迅速採取有力行動來糾正這種情況，否則可能很快就會出現無法規避的情況，從而使上訴程序陷於癱瘓之中。”
截至5月，美國已經連續八個月阻撓WTO啟動新法官任命的甄選程序。
第一財經記者從一位日內瓦官員方面獲知，在最近一次WTO爭端解決機制例會上，墨西哥代表67個WTO成員再次要求“儘快開啟WTO上訴機構成員甄選程序”，以填補目前三位大法官空缺，並要求在30天內提交候選人名單，在60天內啟動甄選委員會推薦過程。然而，美方再次拒絕了上述提議。
需要指出的是，美方在指責上訴機構濫用授權的同時，也在濫用WTO體制賦予的一票否決權。
由於WTO體制的“協商一致”原則很大程度上意味著任何一名成員方都可否決WTO的重要決策，這就導致任何一項決策都需反覆磋商。
近期，俄羅斯經濟發展部部長奧列什金（Maxim Oreshkin）透露了一些WTO成員出於反感美國而希望在上訴機構問題上另起爐灶的想法。不過，這一提議仍在討論之中。
美指責WTO差異化損害談判利益
USTR報告中對WTO的第三點主要不滿為，認為貿易和發展議題下的“發展中國家待遇”問題不夠與時俱進。
該報告認為，改革WTO的關鍵問題就是如何重新界定“特殊和差別性待遇”（special and differential treatment (SDT)，並抱怨目前WTO中各成員可以將自己指定為“發展中國家”的做法“損害了WTO規則的可預見性，削弱了在新的自由化協議下談判結果的確定性”。
此前萊特希澤就曾公開指出，在自稱發展中國家的WTO成員當中，6個最富裕國家中的5個，沒有提供證據來支持這種主張。
萊特希澤所說的是根據國際貨幣基金組織（IMF）標準，人均國內生產總值（GDP）最高的6國，比如卡達和新加坡。
“我們不能接受新的規則只適用於少數人的情況，而其他人則自稱擁有發展中國家的談判地位。”他表示，“這是錯誤的”。
實際上，這是WTO改革中如何界定“特殊和差別性待遇”的長期難題，以及在貿易和發展議題下是否還要保留“發展中國家待遇”等問題。
一方面，在WTO框架下，發展中國家與發達國家實行“特殊和差別性待遇”成為WTO機製得以構建和具備吸引力的原因所在，然而另一方面，目前WTO不存在任何標準來界定這一“特殊和差別性待遇”。為此目前在WTO的164個成員中，有三分之二都表示自己是發展中經濟體。
此前第一財經記者在WTO採訪期間，其內部官員也坦承這是一個非常複雜的改革題目。
而馬克龍呼籲中美歐日聯手對WTO進行改革，且將討論範圍逐漸擴大到G20和經合組織（OECD）國家之中，也有應對美方在此方面訴求之意。
