【深度】馬德里氣候大會：鎩羽而歸，加時繼續

馬德里氣候大會上的瑞典「環保少女」格蕾塔·通貝里 圖片來源：Flickr / UNclimatechange

特約記者 | 劉虹橋 發自馬德里

編輯 | 曾宇

「各方未能就『亟需的碳市場』準則達成一致；發達國家未能充分滿足發展中國家提出的在金融、技術和能力建設方面提供更多支持的呼籲；高排放國家未能就是否在2020年提交更有雄心的『國家自主決定貢獻』（NDCs）發出明確信號。」

12月19日晚間，聯合國氣候變化執行秘書長帕特里夏·埃斯皮諾薩（Patricia Espinosa）在一份聲明中，對馬德里氣候大會的「成果」這樣總結道。

五天前結束的《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第25次締約方會議（下稱「COP25」）創下「史上最長拖堂紀錄」。當地時間12月15日13點55分，當大會主席、智利環境部長卡羅琳娜∙施密特（Carolina Schmidt）敲錘宣布大會結束時，馬德里氣候談判共延期40多個小時，不少談判團成員已連軸轉了三天三夜。

遺憾的是，這場超長「加時」並沒能拯救馬德里氣候大會。施密特在閉幕發言中表示，COP25的政府間成果僅僅是實現了「總體平衡」，不足以將全球升溫控制在1.5攝氏度以內，甚至2攝氏度都有困難。

大會開始前，人們對COP25的期待僅僅是「承上啟下」，可為何連這樣一個過渡性的氣候大會「小年」都讓人掃興而歸？

超長「加時賽」

與德班氣候大會（COP11）、巴黎氣候大會（COP21）和卡托維茨氣候大會（COP24）相比，馬德里氣候大會的超長「加時」令人始料未及。上述三次氣候談判「大年」任務艱巨，分別啟動了綠色氣候資金（Green Climate Fund），制定了2020年後全球應對氣候變化行動作框架（即《巴黎協定》），敲定了除「第六條」外的《巴黎協定》執行綱要。

原定於12月13日晚間閉幕的COP25打破了此前德班氣候大會（COP17）的最長拖堂紀錄，把上限又延長了七個半小時。而就在13日中午，被譽為「《巴黎協定》構架師」的勞倫斯·圖比亞娜（Laurence Turbiana）還表示，「我們在巴黎曾有更多事情要討論，我看不到任何這屆大會無法準點收工的理由」。

事實上，自12月12日晚間，政府間談判起就進入了「刷夜」模式。12月13日凌晨5點前後到6點，大會秘書處陸續放出多個決議草案，分歧較大的條款保留了若干有待決議的選項。

在各國部長與大會主席進行的多輪雙邊高級別磋商后，大會主席啟動兩個平行軌道，就「第六條」與「華沙機制」、響應機制和總體成果決議分別進行磋商。13日晚7時，主席國智利的協調員安德烈斯·蘭德雷奇（Andres Landerretche）表示，「距離結束只有幾個小時了」。但當晚，談判又進行到凌晨1點多。

14日上午8時左右，大會秘書處放出更新后的文本，爭議各方仍無共識。午夜0點至15日凌晨3點，主席國智利主持盤點，案文得到進一步修改，但各方仍無法就市場機制等多項議題達成協議。當晚，主席國決議，因各締約方就實質內容或進程缺乏共識，包括第六條在內的諸多條款適用於UNFCCC組織議事規則的「第16條」，這些項目被自動順延到下屆會議的議程中。

15日上午10點，大會終於迎來閉幕全會。因拖堂太久，會場上的發言席已空出大半，留在現場的談判代表也滿面倦容。為縮短進程，不少國家甚至放棄了發言機會，改以書面形式提交閉幕陳述。

大會最終決議通過的《智利-馬德里氣候行動時間時刻》（Chile Madrid Time for Action）被詬病為「史上最弱文本」。被各方視作此次談判核心議題的「第六條」，也繼去年卡托維茲氣候大會（COP24）討論無果后被再次順延，給原本就任務繁重的蘇格蘭格拉斯哥氣候大會（COP26）增添了新的不確定性。

15日的會場上瀰漫著失望、焦躁與不安。墨西哥、挪威、阿根廷等國批評國際氣候治理「開倒車」。非政府組織觀察員也紛紛表示，決議文本「不可接受」。

閉幕大會上，埃及在代表非洲集團的發言中僅表示，各方取得的成就「算不上負面」；中國代表「金磚四國」發言稱，「第六條」的產出低於預期，呼籲各國堅持多邊主義；青年NGO則更直接：「COP辜負了地球」。

面對這樣的結果，場外人士也只有一聲嘆息。《巴黎協定》「構架師」、歐洲氣候基金會CEO圖比亞娜稱談判結果是「大雜燴，與科學相去甚遠」。聯合國秘書長古特雷斯也罕見公開表達失望說：「國際社會失去了一個重要的機會，沒能在『減緩、適應、資金』等議題上展現更大的抱負。」

領導力危機 

「屋裡的成年人都在哪兒？」綠色和平全球總幹事詹妮弗·摩根（Jennifer Morgan）在12月11日的高級別會議上這樣質問各國部長。本屆氣候大會上，從主席國到主要排放國均出現領導力危機。圖比亞娜也說，2019年不是一個政治大年，「我沒有觀察到很強的政治領導力」。

民間智庫創綠研究院項目主管郭虹宇對界面新聞表示，與法國等傳統外交大國相比，本屆大會主席國智利在氣候領導力和協調能力上有欠缺，對國際談判流程也欠了解。

綠色和平資深政策顧問李碩指出，智利對談判進程的安排出現了明顯漏洞，加上本國正遭遇民主化以來最嚴重的社會和政治危機，政治能量不足，主席本人也不很熟悉外交工作。「對碳市場的談判僵持多日，如果主席能在收官前一兩天介入干預，我們可能面對的就不是這個結果了。」李碩對界面新聞說。

智利的氣候領導力欠缺不僅體現在談判議程的設置、協調手段的靈活上，也體現在談判籌備工作中的外交「軟實力」上。以巴黎氣候大會（COP21）為例，時任主席國法國曾在籌備期間多次通過雙邊訪問和多邊磋商，了解和協調主要締約國和利益集團之間的主張。

在回應媒體對「主席國領導力」的提問時，智利的協調員蘭德雷奇說，智利只是扮演協調者的角色，將各締約國聯合在一起，在不同利益訴求之間搭建橋樑。「話說回來，還是取決於締約國。」

除廣受詬病的領導力外，《巴黎協定》后的國際政治格局變化也促成了這屆談判的「難產」。全球經濟放緩、民粹主義和保護主義抬頭、中美貿易摩擦、美國2020大選等國際大環境都影響了此次談判的士氣。與之相比，在2015年的巴黎氣候大會前，中美、中歐、中印等主要大國曾陸續就氣候變化發表聯合聲明，展現了主要排放國極強的達成協定的政治意願。

今年的氣候大會堪比國際政治形勢的「晴雨表」。在國家層面，川普政府宣布退出《巴黎協定》給其他主要排放國帶來了不公平感。圖比亞娜指出，作為第二大溫室氣體排放國和發達工業國，美國應當對氣候變化的歷史、當前和未來的排放貢獻負責。「我們不得不面對的現實問題是：美國退出后，如何確保中國的雄心？」

受英國「脫歐」以及在氣候大會期間進行的英國大選影響，英國氣候政策的連貫性也呈現出許多不確定。本屆大會上，英國代表團較往年更為保守。拉美國家中，巴西極右翼總統博爾索納羅上台後，該國環境、能源、氣候、農業、林業政策出現全面轉向，成為本屆氣候談判中最大的「刺兒頭」。

此外，中國、印度、南非、巴西、加拿大、歐盟等分管環境、能源或氣候的部長級談判團團長均出現了人事變化，各國間需要重新磨合。在中國，自2018年的國務院機構改革后，氣候變化相關職能從發改委劃撥到了生態環境部。在最後一次作為中國代表團團長出征卡托維茨氣候大會後，自2007年起就領導中國「氣候外交」的前國家發改委副主任解振華卸任中國氣候變化事務特別代表的職務，由生態環境部副部長趙英民接棒。

為何「難產」？

「除非各方非常靈活，政治意願非常強烈，還特別懂技術，並且大會上出現很強的政治領導力，否則真的很難談成。」

一位長期跟蹤氣候談判的非政府組織觀察員對界面新聞稱，由於本次談判的許多核心問題都很容易在技術層面上出現分歧，她對大會的期待本身也不是特別高，「但談成這樣，還是在意料之外」。

歷經25年談判后，《聯合國氣候變化框架公約》框架下衍生出了《京都議定書》和《巴黎協定》兩個重要文本。《京都議定書》劃定了發達國家和發展中國家在應對氣候變化上「共同但有區別的責任」的基本原則，約定了主要工業化國家在2008年至2012年第一個承諾期內的溫室氣體減排義務（此後修訂案又約定了2013-2020為第二承諾期），並啟動了清潔發展機制（CDM）。《巴黎協定》則約定了2020年後，依託於「國家自主決定貢獻」的全球減排目標——將全球升溫控制在2攝氏度以內，並努力限制在1.5攝氏度以內。

在卡托維茨氣候大會（COP24）基本釐清《巴黎協定》的實施細則后，COP25的首要任務是完成僅剩的《巴黎協定》第六條市場機制的談判。此外，COP25還承擔了一些對UNFCCC衍生機制及具體條款落實情況的核算及後續工作機制談判，如《巴黎協定》規定的國家自主減排進程核算和報告的透明度、氣候變化不利影響相關的損失與損害、氣候資金和資金轉讓、農業適應與減緩問題、更新國家自主減排方案的共同時間框架、海洋與陸地條款、以及性別、人權與氣候變化等。但不論是和巴黎氣候大會還是卡托維茨氣候大會相比，馬德里大會的談判任務都要輕得多。

經過多年談判，全球氣候治理的大框架已搭建清楚，但如何落地執行，各方存在許多技術層面的爭議。以備受關注的「第六條」為例，市場機制涉及到的技術爭議點包括：如何監測、計算和報告各國的自主減排成果，從而在此基礎上進行國際間交易；如何在國際轉讓中避免減緩效果的雙重核算，《京都議定書》下的清潔發展機制遺留的減排配額，是否應被納入2020年後的國際碳市場等。

「第六條」的本質是，各國在自願合作的基礎上，建立國際碳市場，通過國際間交易，實現全球溫室氣體排放的總體減緩。簡單來說，如果A國的實際減排量高於其承諾的國家自主貢獻，即可將「剩餘」部分拿去國際碳市場上出售，而那些無法通過自主減排實現其減排承諾的其他國家，則可在國際碳市場上購買這些減排量。其核心目的是，以市場或非市場的國際合作來促進全球碳排放的減緩，實現總排放量的下降。

而之所以出現上述爭議，是因為《巴黎協定》打破了《京都議定書》中僅把減排責任交給發達國家的格局，2020年後，所有締約國——無論是發達國家、發展中國家還是最不發達國家——都需要為全球氣候減緩出力。

在《京都議定書》的過渡期內，一些主要發達國家希望保留2020年前清潔發展機制（CDM）下剩餘的大量排放配額，將其帶入2020后在《巴黎協定》下建立的國際碳市場。而以印度和巴西為首的一些發展中國家，則要求保留一定程度的「雙重核算」。

在一個新的國際碳市場建立初期，大量排放配額的湧入，會對碳價造成衝擊——歐盟排放交易系統（EU ETS）已在此問題上提供了前車之鑒，這些持有2020年前排放配額的國家也可以非常輕鬆地完成其國家自主決定貢獻中的減排承諾。若「雙重核算」被納入國際碳市場的核算規則，則會挑戰環境完整性和透明度原則，並可能導致全球總體減排量不降反升。

此外，在談判進程中，就是否應當在實施細則中加入「市場機制的實施過程應維護人權和原住民的權利」，也出現了不少分歧。支持者認為，人權和原住民權利等應作為根本性原則納入《巴黎協定》的實施細則，反對者則稱，《巴黎協定》序言對此已有敘述，因而無需贅言。

「今年的談判會場上，各方展現的靈活性不足。大家對共同達成一個協定的意願不是很強烈。」據郭虹宇觀察，今年因「咬文嚼字」而出現的分歧非常多，沒有像往年大家各退一步尋找共識，以便在退讓妥協中找到一個各方都能接受的文本。

馬德里氣候大會上，隨著預定閉幕時間迫近，諸如「寧願COP25達不成共識，也不要達成一份糟糕的協議」、「我們需要高質量的標準，否則實施第六條將有害無益」這樣的聲音開始在會場上成為主流。

在談判僵持之際，積極遊說建立國際碳市場的國際排放協會（IETA）甚至發起了一個社交媒體倡議，打出「聖誕節，我只想要『第六條』」（「All I want for Christmas is Article 6」）的口號。該機構稱：「第六條」有潛力提升實現國家自主決定貢獻時的經濟效率，可以在2030年將減排成本減半至每年2500億美元，也可以在同等成本下多減排50億噸二氧化碳。

另一些國際機構則對市場機制的減排潛力持懷疑態度。他們傾向於認為，在氣候緊迫性面前，應當進行大刀闊斧的減排，而非通過國際間碳市場交易「隔靴搔癢」。

「市場機制建立在各國的國家自主決定貢獻的目標的基礎上，不排除一些國家為了從國際碳市場中受益而降低國家自主排放目標的雄心。這也是為什麼『第六條』的實施細則必須避免出現特別大的漏洞，避免最壞的可能性。」李碩說。

展望2020

馬德里氣候大會方才閉幕，各界已經將目光投向將於明年在蘇格蘭格拉斯哥舉行的COP26。

2020年是全球氣候治理的關鍵節點。根據《巴黎協定》，各締約方應在2020年提交更具雄心的國家自主決定貢獻方案。在智利發起的「氣候雄心聯盟」（Climate Ambition Alliance）的召集下，114個國家發出信號，稱其有意在明年提交增強的氣候行動計劃，但這些多為排放小國。中國、印度、巴西、南非（也稱「金磚四國」）等國並未作出公開承諾。

「如果主要的排放國不能在2020年提出更強有力的氣候雄心，在政治退潮的大勢下，可能會給全球氣候行動帶來嚴重的打擊。」李碩說。

《巴黎協定》還邀請各締約方在2020年前公布到2050年的長期溫室氣體減排發展戰略。如今，歐盟、日本、韓國、葡萄牙等國已提出2050年「凈零排放」的長期目標。中國雖已明確承諾發布2050年長期目標，但是否會選擇「凈零排放」作為目標，信號並不清晰。

2020年還將是氣候資金「大年」。一方面，發達國家在2009年哥本哈根大會上承諾的每年不低於1000億美元的氣候資金將於明年進入回顧期；另一方面，還應就如何落實2025年後的氣候資金目標提供路線圖。

此外，包括第六條在內，其他COP25未完成談判的「未盡事宜」也將自動進入2020年的COP26談判議程。

錯綜複雜的國際地緣政治和國內形勢與COP26的繁重任務交織在一起，給主席國英國和義大利帶來了巨大的考驗。

2020年將迎來歐盟和美國兩大主要政治體的領導權變更：2020年6月，德國將從克羅埃西亞手中接過歐盟主席國地位；11月3日，僅僅在格拉斯哥氣候大會開幕前6天，美國將宣布新一輪總統大選結果。後者尤其令人關注——在格拉斯哥，美國是將延續川普執政下的氣候政策，還是會重拾氣候領導力？

在馬德里氣候大會，美國2020總統大選熱門候選人邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）曾空降由世界自然基金會（WWF）運營的「美國角」邊會。這位以「氣候友好」聞名的億萬富翁，也讓支持氣候行動的人有了無限遐想。

在英國，「脫歐」過渡期將在2020年12月31日收尾。在「雙十二」英國大選中獲勝的約翰遜在勝選后首次公開演講中提及，英國將發布符合科學的2050年「凈零排放」方案。但一周后，他又試圖推動立足於推動航空業發展的新法案，而此舉被認為與英國政府的環境氣候承諾背道而馳。

在美國退出《巴黎協定》后，全世界的注意力都聚焦在了中國和歐盟身上。11月以來，歐盟在環境氣候政策上動作連連：11月中旬，歐洲投資銀行（EIB）宣布將在兩年內逐步從化石能源投資中撤離，並從2021年底開始完全終止對一切化石燃料能源項目的投融資活動，成為世界上第一個「氣候銀行」；兩周后，歐洲議會以明顯多數通過決議，宣布歐盟進入「氣候緊急狀態」。

在COP25期間，歐盟委員會還發布了涵蓋所有經濟領域的《歐盟綠色新政》，承諾發布2030年和2050年更具雄心的氣候目標，致力於在2050年前實現「碳中和」，並在歐盟內部就應對氣候變化行動向進度落後的成員國提供過渡期融資，「不讓任何人掉隊」。《歐盟綠色新政》的出台，一度給談判進程僵持的馬德里大會上注入了一劑強心針。此外，歐盟委員會還承諾在未來100天內出台第一部《歐洲氣候法》。

2020年9月，「中歐氣候峰會」將在德國萊比錫舉行，該峰會被寄予厚望。圖比亞娜稱，她期待看到像《中美應對氣候變化聯合聲明》這樣高規格的、有雄心的文件。多位觀察員告訴界面新聞，歐盟或成為推動中國強化氣候雄心的「催化劑」。

「各方應當全神貫注地關注下一步行動，強化對多邊進程的信任，力爭在格拉斯哥取得』最好的可能的結果』。」聯合國氣候變化執行秘書長埃斯皮諾薩說。