國家補貼幼兒園如何促進經濟增長？聽聽義大利的經驗
圖片來源：視覺中國
文 | Francesca Carta，義大利銀行經濟學家，Lucia Rizzica，義大利銀行經濟學家
公共兒童保育補貼不足以及私人兒童保育費用過高，是女性工作率較低、生育后返回職場較慢的主要原因。因此，越來越多的發達國家加大了對兒童保育的補貼。最近，義大利政府將普及兒童保育列為重中之重。
然而，現有證據表明，即使降低了兒童保育的價格，勞動力供給也並不會發生太大的變化。這種狀況在各國普遍存在。有研究指出，即使政府針對兒童保育進行補貼（Nollenberger、Rodriguez-Planas 2015），或是私人兒童保育十分普及（Havnes、Mogstad 2011, Goux、Maurin 2010, Fitzpatrick, 2010），也並非總能夠使得更多的女性進入職場。除此之外，全民兒童保育也並非總能夠對兒童的發展帶來正面影響，因為後者在很大程度上依賴於兒童保育的質量（無論孩子是否由父母陪伴長大）。有人認為，全民兒童保育有利於社會經濟背景較弱的兒童（Havnes、Mogstad 2015, Felfe、Lalive 2018）；也有人認為，全民兒童保育對於富足家庭的孩子來說，反而會產生負面作用（Baker等 2008, Lefebvre、Merrigan 2008）。
實際上，我們在思考全民兒童保育對於女性就業以及兒童發展的時候，並沒有弄清楚，這種做法本身是否是一種二元劃分，是否會引起二者之間的取捨、權衡，以及是否會帶來我們所不希望看到的後果。考慮到兒童保育的高昂價格並綜合考慮各種影響因素，政府可以考慮擴大針對兒童保育的補貼。
在最近的一篇論文（Carta、Rizzica 2018）中，我們針對全民兒童保育對於女性勞動力供給以及兒童發展的影響作出了估計。為此，我們以義大利的相關政策為例。義大利針對兒童保育進行了改革，把幼兒園入園年齡從3歲降低到了2歲；對於義大利來說，這種改變實際上意味著加大了兒童保育的範圍。
制度與研究
在義大利，6歲以下的兒童保育分為兩種，即0-2歲可以選擇在託兒所度過；3-5歲則在幼兒園度過。考慮到每日保育時長以及整體保育質量（判斷依據包括師生比以及對於教師的資格門檻限制），幼兒園的價格更低廉（幼兒園由政府補貼，因此價格僅為託兒所的30%）；除此之外，幼兒園能夠覆蓋到幾乎所有3-5歲的兒童——相比之下，託兒所只能覆蓋約20% 0-2歲的兒童。
自2003年起，如果兒童在學年底的12月前年滿三歲，就可以在尚未滿3周歲的情況下就讀幼兒園。不僅如此，2003年一項法案也允許4月30日之前出生的兒童提早就讀——此前，他們不得不額外等待一年才能進入幼兒園。在這一年的時間內，孩子們可以選擇進入託兒所、由父母照料或是由其他非正式的機構照看。同樣地，法案還允許4月30日之前出生的孩子提早一年就讀小學。雖然小學錄取的截止日期是不變的，但提早就讀的生日限制卻發生了數次變化。因此，這項規定實際上到2009年才正式實施。提早就讀幼兒園相當普遍——約有40%的兒童會選擇提早就讀。
我們的研究認為，這項政策能夠讓兒童保育覆蓋更多的家庭——因為政策設定的條件十分簡單，只要孩子的出生日期在給定日期之前即可。我們對比了在給定日期前後出生的兒童以及他們的母親，希望以此來探究政策對於生育女性參加工作的影響。此外，為了探究全民兒童保育對於兒童成長的影響，我們進一步研究了2003-2009年間有關幼兒園、小學入學資格的相關規定。這樣，我們就能分別探究提早入園和提早入學對於兒童成長的影響了。
研究結果
根據義大利勞動力調查的數據，我們認為兒童提早入園會對勞動力市場帶來積極影響：生育后女性重返職場的比例會提高6%，就業率提高5%。實際上，這種積極影響並不僅僅包括生育后女性在就業市場中找工作，還包括對於現有規則的改變——比如保留工資的減少。與此同時，這種積極影響主要集中在收入較高的家庭中。
圖表1兒童提早入園對母親就業的影響
註解：橫軸代表孩子的出生日期距離最晚入園截止日期的天數。橫軸正方向表示孩子的出生日期比截止日期早（即孩子可以提前入園）；負方向表示孩子的出生日期比截止日期晚（即孩子不能提前入園）。在使用線性回歸進行擬合時，這三張圖出現了明顯的斷層，符合我們的預期。灰色的折線是95%置信區間；圖中的點表示以一周為間隔的平均結果。
為了研究對於兒童成長的影響，我們選用了更加廣泛的數據，包括由國家教育系統評估機構收集的有關兒童考試成績的數據。我們截取了二年級以上兒童的數據，因此我們的關注點放在了政策的中長期影響。我們的研究發現，在不考慮家庭背景的情況下，提早入園對於孩子的數學和語言成績並沒有影響。這和我們此前的結論遙相呼應，因為能夠進入幼兒園的孩子大多來自於富足家庭，而此前研究表明全民兒童保育會產生負面影響。
圖表2：兒童提早入園對二年級以上兒童考試成績的影響
註解：橫軸代表孩子的出生日期距離最晚入園截止日期的天數。橫軸正方向表示孩子的出生日期比截止日期早（即孩子可以提前入園）；負方向表示孩子的出生日期比截止日期晚（即孩子不能提前入園）。縱軸的beta值表示的是兩組兒童（即提早入園並提早入學的兒童，以及提早入園但未提早入學的兒童）之間的平均分數差。圖像中的斷層說明了提早入園的處理效應。統計使用了二項式逼近的方法。圖中的點表示以一周為間隔的平均結果。
適當的政策
我們的研究結果有助於政策制定者們推動廉價、高質量兒童教育的發展，尤其是在教育覆蓋程度地、女性勞動力參與度不高的國家。此外，由於全民兒童保育項目的成本較高，政策制定者們還可以根據我們的研究結果，另行設計成本更低的政策。
一種可行的選擇是，調整政府補貼兒童保育的相關政策，改變產後女性的職場參與狀況。目前，美國和英國的相關政策雖然能夠在一定程度上幫助在職女性，但卻會忽略了正在積極尋找工作崗位的女性。實際上，我們的研究結果表明，如果能夠早一些處理好兒童保育的事項，母親會更有動力尋求職場機會。因此，如果政府不能給予補貼，將會大大降低勞動力市場的活力——尤其是在勞動力市場摩擦頻發以及勞動力短缺的國家。
政府補貼兒童保育會降低產後女性的保留工資，這就表明類似的政策還會降低勞動力成本，造福僱主。在此基礎之上，政策制定者通常會制定政策，吸引各企業提高員工福利，從而內化政策的正外部性。然而，需要注意的是，企業設置兒童保育部門，也需要有一定的門檻設置，以免給兒童的成長帶來不必要的負面影響。
