歐盟收緊外資審查之後，中資入歐再迎新的風口和浪尖

圖片來源：視覺中國

記者 | 王磬

正當中美貿易磋商緊鑼密鼓進行之際，在歐洲大陸，中資也被推到了風口浪尖上。

引發歐盟高層緊張情緒的最新導火線，是3月6日傳出的義大利政府擬正式支持“一帶一路”倡議的消息。此前一天，歐盟理事會剛剛通過了“歐盟外資審查框架”草案（下簡稱“框架”）。這項名為“收緊赴歐外資”、實則主要劍指赴歐中資的審查計劃，將於4月1日生效。在更早些的2月，工業巨頭阿爾斯通、西門子列車業務合併流產的背後，也有歐盟對抗中資的角力。與此同時，深耕歐洲市場多年的中企華為，也因最近的5G建設項目在歐盟多國激起輿論的千層浪。布魯塞爾已有消息放出：3月下旬舉行的歐盟春季峰會上，對華戰略會是重點議題。

中資入歐似乎正在迎來“紅燈”與“綠燈”齊亮的時刻：一方面，一張由布魯塞爾主導的、意欲限制中國在歐洲影響力的網路正漸漸收緊，並逐步落實到立法層面，那些已經進入或打算進入歐盟市場的中國企業將面臨更嚴峻的挑戰。另一方面，新機遇也在并行湧現。歐盟鬆散的決策機制及成員國內部發展的不平衡，導致仍有相當一部分歐洲國家希望搭上中國資本外涌的“順風車”、振興本國經濟，對中資大開綠燈（如義大利、希臘）；同時，歐洲也愈發擔心在全球化新格局下失去競爭力、特別是在高科技產業上被中美邊緣化，因此，即使是擁有全球競爭力的西歐經濟發達國家，仍有可能成為某些產業的突圍窗口（如德國與5G）。

以“國家安全”為名的產業保護

事實上，“設立歐盟層面的外資審查框架”已經在布魯塞爾的議程上待了兩年之久。3月5日的歐盟理事會聲明，只是這一過程的最後一環——立法——而“框架”的基本樣貌早在去年9月便已確定。

這是歐盟首度全面制定外資審查規範。歐盟委員會與成員國將建立“合作機制”，以空前力度展開協作。它不僅將促使各方定期交換外資信息，也將允許歐盟委員會及其成員國對某個具體的投資項目提出質疑。

框架還明確提出，將重點關注涉及高科技與基建領域的投資併購項目。審查方面包括投資項目是否影響關鍵基礎設施、關鍵技術、關鍵原材料產品的供應安全、是否會泄露敏感信息、投資者是否由政府控制等。“國家安全”、“公共秩序”等被多次強調。

長期跟蹤外資審查的學者、中國國際問題研究院助理研究員石岩在接受界面新聞採訪時表示，以“國家安全”為名的歐盟外資審查框架，可以說在設計理念上完整繼承了CFIUS（美國海外投資委員會）的精髓。美國從上世紀70年代就以“國家安全”為名開始進行針對外資審查的可行性調研，最終落實到實踐層面的契機在於限制日本對美國半導體行業的收購。

但歐盟“框架”將不具備像美國CFIUS那樣的”一刀切“的權力。根據“框架”：歐盟委員會有“建議權”，但“最終決定權”仍在成員國的手中。石岩認為，這樣的設置讓成員國們在心理上更容易接受，有利於減小立法阻礙。但它同時也削弱了“框架”的實際效力。與作為主權國家的美國不同，一旦歐盟成員國之間就某項收購出現了基於國家利益的分歧，作為國際組織的歐盟將很會面臨棘手的狀況。

劍指中資，但恐難形成合力

雖然聲明全文隻字未提中國，但其劍指中國的意圖在歐盟已是人人皆知。

長期從事海外併購的律師、競天公誠律師事務所合伙人李卓儒曾在接受界面新聞採訪時曾表示，“框架”對中國在歐併購行為的指向性很明顯。將“投資者是否受非歐盟國家政府控制或大力資助”作為考量因素之一，同時又強調針對“高科技行業”：中國企業目前在歐美收購的重點恰恰就是高端製造業和前沿科技，將“高科技行業”與“非歐盟國家政府”同時納入考量，有意指向中國目前的對歐投資模式，形成對抗中資收購的防護網。

但“審查”本身並不是最終目的。歐盟希望在“框架”統合成員國意願的背景下向中國施壓。“框架”將於4月1日正式生效。在4月9日即將舉行的中歐峰會上，設立一個中歐互惠的投資協議框架，將被提上日程。

“框架”出台以前的外資監管，更多是成員國“各自為政”的狀況：包括英國在內的28個歐盟成員國中，有14個國家具有類似“框架”的機制，但在範圍和執行上差異較大。“框架”是歐盟規範化成員國處理外國投資的一次有力嘗試，但它將不會影響成員國本身已有的國家投資審查機制，也不能強制要求尚未設立的成員國建立相關機制。

“框架”的出台會如歐盟所期待的那樣，促使成員國之間形成對抗中資的合力嗎？石岩對界面新聞表示，由於“框架”並不具備強制性的約束力，更多是建議性的，可能會有兩個方向的影響。一方面，在尊崇自由貿易的北歐和急需引資的南歐，成員國很可能並不會在國家層面對外資監管做出實質性調整。另一方面，在高度重視核心技術的德國及工業保護傳統悠久的法國，由於意識到歐盟“框架”的約束力之軟，可能會以更激進的姿態在國家層面推進外資監管立法。

中資入歐新趨勢

警惕中資的聲音在歐洲由來已久。2016年，隨著中資在歐投資併購創下歷史新高，扼制之聲也達到高潮。歐盟委員會主席容克曾公開表示，歐盟不是“天真的自由貿易者”，需要捍衛自身的利益，設立歐盟層面外資審查框架的提案也是在那時得以進入歐盟機構的議程表中。

但過去兩年以來，中資在歐洲已經呈現出與2015、2016年時不甚相同的趨勢。近日，一份由榮鼎諮詢和德國墨卡托中國研究中心共同發布的報告稱，2018全年，中國對歐洲的直接投資總額繼續大幅下降。相比於2017年的291億歐元，2018全年僅有173億歐元，比起2016年頂峰時期的372億歐元降幅達到了50%以上。報告總結了大幅下降的兩點原因：中國國內對於出海的資本加強管控；歐洲各國日益嚴格的外資審查。

報告指出，總體來看，中國企業熱衷投資的歐洲國家仍主要集中在傳統的“三強”（“big three”）上——英國（469億元人民幣）、德國（222億）和法國（143億）；義大利已經出現了後來居上的趨勢（153億）位居第三名。在投資的產業上，2018年歐洲新增的中資則表現出了與以往不同的多樣化趨勢：沒有任何單個產業的投資超過了總體投資額的20%。過去幾年中對基建領域的數額佔據了大頭，但到2018年已經逐漸分散到了金融服務、汽車、消費等多個領域。此外，中國國有資本所佔總體投資的比重也大幅下降。

儘管中資在歐洲的許多起著名收購案引發了輿論熱潮，但如果將在歐洲的中資與其他外資相比較，其數額仍是很小的。根據Politico的報道，從2018年來看，美國在歐洲的投資占所有外資的一半左右；除此之外，加拿大、日本、印度所佔的份額均高於中國投資。

（界面新聞駐歐洲記者王磬發自布魯塞爾）