深度解析境外視聽節目引進、傳播管理規定

作者 ： 魏世軍

9月20日，國家廣播電視總局發布通知，將起草的《境外視聽節目引進、傳播管理規定（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）向社會公開徵求意見。《徵求意見稿》由原國家廣播電影電視總局2004年發布的部門規章《境外電視節目引進、播出管理規定》（以下簡稱《原規定》）修訂而成，一些內容和制度設計值得關注。

適應網路時代要求，整合視聽節目業態

隨著網路技術飛速發展和相關應用更新迭代，網路視頻已成為重要的網路文化形態。立足形勢發展，《徵求意見稿》全面整合視聽節目業態，對出台實施了14年的《原規定》進行了重大修訂完善。

1.擴展名稱。由“境外電視節目”擴展為“境外視聽節目”，全面涵蓋網路視聽節目形態；由“播出”擴展為“傳播”，體現了由傳統廣播電視形態的單向輸出，向新媒體形態下多維多向信息傳遞的趨勢。

2.擴展適用範圍。由“適用於境外電視節目的引進、播出活動”，且是指供電視台播出的電視節目，擴展為“用於廣播電視播出機構和網路視聽節目服務單位傳播的”境外視聽節目。

3.擴展具體節目形態。將紀錄片和綜藝、體育等境外視聽節目涵蓋其中；將“科學”類節目，擴展為包括科學與技術的“科技”類節目。

4.整合現行有關法規。廣電總局對境外引進節目的監管，主要依據《廣播電視管理條例》這一重要行政法規，並在實踐中形成了以修訂前的《原規定》為主幹，以一些重要部門規章、規範性文件為補充的管理格局。比如《關於加強引進劇規劃工作的通知》（2002年）、《關於加強互聯網傳播影視劇管理的通知》（2007年）、《電視劇內容管理規定》（2010年發布，2016年修訂）、《關於進一步加強和改進境外影視劇引進和播出管理的通知》（2012年）、《關於進一步落實網上境外影視劇管理有關規定的通知》（2014年）、《關於開展網上境外影視劇相關信息申報登記工作的通知》（2015年）、《關於大力推動廣播電視節目自主創新工作的通知》（2016年）等。

特別是，其中有關互聯網管理的規範性文件，在《原規定》未修訂的情況下，配合2007年發布的《互聯網視聽節目服務管理規定》，一定程度上彌補了網上境外影視劇傳播監管的薄弱環節。因此，《徵求意見稿》成為彙集和統領境外視聽節目引進、傳播管理重要制度的部門規章，升級前述規範性文件層級，將加大監管力度，也將促進相關監管和執法的科學化規範化。後續，需要關注相關部門規章、規範性文件的立改廢情況。

適應機構改革趨勢，銜接管理機制

“境外電影”，是《徵求意見稿》中重點規範的視聽節目形態，引進境外電影的審批工作由廣電總局直接負責。實踐中，在廣播電視播出機構和視頻網站上傳播的境外電影，不論按形態劃分，還是從傳播渠道看，屬於廣播電視節目（互聯網視聽節目）的應有範疇，自然歸屬廣電部門監管。

但由於《徵求意見稿》的發布恰逢機構改革，涉及電影、新聞出版業務職能調整。今年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，明確由中央宣傳部承擔國家新聞出版廣電總局的電影管理職責，對外加掛國家電影局牌子，主要職責包括：管理電影行政事務，指導監管電影製片、發行、放映工作，組織對電影內容進行審查等；中央宣傳部統一管理新聞出版工作，承擔國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責，對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子，主要職責包括：監督管理出版物內容和質量，監督管理印刷業，管理著作權，管理出版物進口等。[1]

而9月11日，中編辦公布《國家廣播電視總局職能配置、內設機構和人員編製規定》事項公告，明確國家廣播電視總局主要職責包括：擬訂廣播電視、網路視聽節目服務管理的政策措施，負責起草广播電視、網路視聽節目服務管理的法律法規草案，制定部門規章、行業標準並組織實施和監督檢查，負責對各類廣播電視機構進行業務指導和行業監管，會同有關部門對網路視聽節目服務機構進行管理。監督管理、審查廣播電視節目、網路視聽節目的內容和質量；負責廣播電視節目的進口、收錄和管理。[2]

結合廣電總局現行規定和《徵求意見稿》有關內容，引進境外電影，在實踐中存在以下幾種情形：

1.用於廣播電視播出機構播放的境外電影：須由符合廣電總局規定的單位引進，獲批《電視劇發行許可證》；

2.專門用於信息網路傳播（網路視聽節目服務單位傳播）的境外電影：須由依法取得廣電總局頒發《信息網路傳播視聽節目許可證》，且許可項目含有“第二類互聯網視聽節目服務第五項：電影、電視劇、動畫片類視聽節目的彙集、播出業務”的網站引進。各網站按照廣電總局總體規劃申報擬引進信息，廣電總局在“網上境外影視劇引進信息統一登記平台”發布，各網站按年度引進計劃與著作權人簽訂引進協議並報審，獲批《電視劇發行許可證》（註明專用於信息網路傳播）；

3.用於信息網路傳播的境外電影及其音像製品，如取得《電影片公映許可證》用於影院播放，或取得進口音像製品批准文件用於境內複製、發行，同時或之後又取得信息網路傳播權的，這種情況涉及電影片審查並核發公映許可證、音像製品進口等職能，此前均由原國家新聞出版廣電總局承擔，依照廣電總局有關規範性文件，不用按年度引進計劃申報即可直接簽約購買。[3]

機構改革后，上述兩項審批職能將分別由國家電影局、國家新聞出版署承擔，將涉及與廣電部門批准引進具體流程的銜接操作，可能有待國家電影局、國家新聞出版署具體“三定”方案公布後進一步明確細化。《徵求意見稿》第四十條規定“引進用於電影院放映、音像製品出版的境外視聽節目，國家另有規定的，從其規定”，適應了機構改革的要求。後續，需重點關注《電影管理條例（修訂）》和相關配套措施等系列法規的出台。

堅持固有制度，突出監管重點

《徵求意見稿》部分內容屬於廣電部門傳統管理制度的重申性規定，發揮了重要管理效能。

1.不能引進境外時事性新聞節目。該規定是涉及廣播電視和網路視聽節目服務傳輸安全的基礎性條款。從內容來源看，按照《廣播電視管理條例》第十條規定，廣播電台、電視台由縣、不設區的市以上廣電部門設立；國家禁止設立外資經營、中外合資經營和中外合作經營的廣播電台、電視台。

按照《互聯網視聽節目服務管理規定》第十七條第一款規定，互聯網視聽節目服務單位播出時政類視聽新聞節目，應當是地（市）級以上廣播電台、電視台製作、播出的節目和中央新聞單位網站登載的時政類視聽新聞節目。

《廣播電視節目製作經營管理規定》第二十一條第二款規定，廣播電視時政新聞及同類專題、專欄等節目只能由廣播電視播出機構製作，其他已取得《廣播電視節目製作經營許可證》的機構不得製作時政新聞及同類專題、專欄等廣播電視節目。

從行業准入情況看，廣播電視播出、傳輸、製作、經營，投資新聞機構（包括但不限於通訊社），投資互聯網新聞信息服務、網路視聽節目服務等業務，歷來就被納入我國發布的“外商投資准入特別管理措施（負面清單）”中，明確禁止外商投資。

2.引進境外視聽節目的許可制度。《徵求意見稿》規定“國家對引進境外視聽節目實行許可制度”，主要源於《廣播電視管理條例》第三十九條第一款明確規定，用於廣播電台、電視台播放的境外電影、電視劇，必須經廣電部門審查批准。用於廣播電台、電視台播放的境外其他廣播電視節目，必須經廣電部門或者其授權的機構審查批准。另外，《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》第304項，明確了廣電部門“信息網路傳播視聽節目許可證核發”職權。

3.境外視聽節目引進播出數量、比例等管理規定。對文化行業的總量、結構、布局等進行調控規劃，是我國文化主管部門從傳統媒體管理開始沿用至今的監管方式，現行《廣播電視管理條例》乃至《出版管理條例》《音像製品管理條例》等基礎性行政法規中均有明文規定，如《廣播電視管理條例》第三十二條規定的提高節目質量，“增加國產優秀節目數量”。有關配套法規中也有所體現，如《互聯網視聽節目服務管理規定》第八條規定，從事互聯網視聽節目服務應當具備的條件之一，即符合廣電部門確定的互聯網視聽節目服務總體規劃、布局和業務指導目錄。

《徵求意見稿》中還規定了對引進境外視聽節目“題材和產地”上的調控和規劃，應該是出於對推進廣播電視節目自主創新，鼓勵文藝原創能力的考慮；並針對大量引進帶來模式單一、版權費用不斷攀升等弊病，如此前部分綜藝節目方面的問題。[4]另外，《廣播電視管理條例》第四十條對視聽節目播出比例進行了授權規定，即播放境外播電視節目的時間與廣播電視節目總播放時間的比例，由廣電總局規定。

4.有關播出管理制度。《徵求意見稿》還對《廣播電視管理條例》中一些播出管理制度進行了規定，主要是對播齣節目內容“播前審查，重播重審”，以及特殊情況下廣電部門可“作出停止播出、更換特定節目或者指定轉播特定節目的決定”等。

部分需要論證完善的內容

對《徵求意見稿》中的部分規定，有必要立足網路行業實際需要進行論證完善，便於更好地處理行業發展與監管效能的關係。

1.節目審核許可權與時限問題。《徵求意見稿》第十條規定廣電總局負責審批：境外電影、電視劇、動畫片；重大題材或者涉及國家安全、外交、民族、宗教、軍事等方面題材的境外紀錄片和其他視聽節目；以衛星傳送或直播等方式引進境外視聽節目；中央和國務院直屬單位及其所屬網路視聽節目服務單位、中央單位依法開辦的有線數字付費頻道引進境外視聽節目。可能主要出於上述節目受眾廣泛、內容安全需求更高、便於審批層級對應等考慮。

按照規定，引進單位提交省級廣電部門出具“初核意見”后報廣電總局，廣電總局需在規定時限內作出行政許可決定。由於此類節目數量不小，審核壓力大，建議充分發揮省級廣電部門屬地管理便利，明確其“初核”為實質性內容審核許可權，並探索不斷提高省級廣電部門“初核”在審批全流程中的比重，儘可能盤活行政資源，提高行政效率。另外，還可考慮逐步實行節目分類管理，對內容管控壓力較小的節目形態，實行備案管理。

2.有關網路視聽節目直播服務的規定。依據《徵求意見稿》第二十一條第二款規定，除廣播電視播出機構能直播境外視聽節目外，其他符合直播資質的網路視聽節目服務單位，只能對廣播電視播出機構以直播方式引進的境外視聽節目進行同步轉播。該規定涉及有關網路視聽節目直播服務的問題，近些年來原國家新聞出版廣電總局已出台相關規範性文件。如2016年9月印發《關於加強網路視聽節目直播服務管理有關問題的通知》，重申開展網路視聽節目直播服務應具有相應資質：一是通過互聯網對重大政治、軍事、經濟、社會、文化、體育等活動、事件的實況進行視音頻直播，應持有《信息網路傳播視聽節目許可證》且許可項目為第一類互聯網視聽節目服務第五項；二是通過互聯網對一般社會團體文化活動、體育賽事等組織活動的實況進行視音頻直播，應持有《許可證》且許可項目為第二類互聯網視聽節目服務第七項。[5]

在最新的《互聯網視聽節目服務業務分類目錄（試行）（2017年）》中，第一類第五項為重大政治、軍事、經濟、社會、文化、體育等活動、事件的實況視音頻直播服務，屬廣播電台、電視台形態，特指電視台和經批准的中央重點新聞網站，並不包含一般視頻網站；第二類第七項為一般社會團體文化活動、體育賽事等組織活動的實況視音頻直播服務，但並未明確是否當然包含相應境外節目的直播。

但2017年8月，原國家新聞出版廣電總局網路司印發《關於做好網路視聽節目直播服務備案工作的通知》，明確規定“具有相應資質的持證機構涉及對境外機構舉辦的活動或其他涉外活動的直播，應當提前徵得省級及以上新聞出版廣電行政部門同意，並在‘網路視聽節目直播服務備案’中註明。”[6]

由於《徵求意見稿》第二十七條規定了，直播境外視聽節目時，應具備必要的延時等技術手段和應急處置措施，加強節目監聽監看，對違規內容有處置和報告義務，以及第二十四條規定境外視聽節目播出單位為廣電部門設立的節目監控體系“提供必要的信號接入條件”等條款，在當前我國《網路安全法》《互聯網信息服務管理辦法》等法律法規已構建起網路信息內容安全基礎性框架的情況下，建議在加強事前直播報備、事中監測監控和積極處置、事後嚴格信用管理等前提下，考慮對網路視聽節目服務單位放開一般性境外視聽節目的直播許可權。

註釋：

[1]《中共中央印發<深化黨和國家機構改革方案>》,求是網2018年3月21日，http://www.qstheory.cn/2018-03/21/c_1122571497.htm，2018年9月23日訪問。

[2]《中編辦公布國家廣播電視總局“三定”方案！》，搜狐網2018年9月12日， http://www.sohu.com/a/253306139_613537，2018年9月23日訪問。

[3]《國家新聞出版廣電總局關於進一步落實網上境外影視劇管理有關規定的通知》，國家新聞出版廣電總局官網2014年9月2日，http://dy.chinasarft.gov.cn/html/www/article/2014/01493bffdb6528a0402881a7470edaf0.html，2018年9月23日訪問。

[4]《廣電總局叫停“天價”引進版權行為 明確920時段編排》，齊魯財富網2016年6月18日， http://www.qlmoney.com/content/20160618-191421.html，2018年9月23日訪問。

[5]《新聞出版廣電總局重申：開展網路視聽節目直播服務應符合現行管理規定》，中共中央網路安全和信息化領導小組辦公室官網2016年9月10日，http://www.cac.gov.cn/2016-09/10/c_1119543752.htm，2018年9月24日訪問。

[6]《廣電總局下發通知 網路視聽直播節目需登記備案》，搜狐網2017年8月29日，http://www.sohu.com/a/168184946_169428，2018年9月24日訪問。