歐盟加強外資審查，赴歐中資如何應對？

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歐盟委員會昨日表示，各方已就歐盟外資審查框架草案在布魯塞爾達成了政治共識。這意味著，醞釀一年之久的投資審查立法取得重大進展，包括中資在內的外國資本欲併購歐盟公司將面臨更嚴格的監管。這是繼美國、德國、澳大利亞之後，中資出海又一次遭遇來自世界主要經濟體的立法阻礙。

高科技是審查重點

歐盟於11月20日發布的聲明稱，外國投資繁榮了歐洲經濟，但在某些情況下，外國投資者對歐洲核心資產、技術的大量收購，也已經威脅到了歐盟自身的安全。歐盟委員會主席容克稱，歐洲不是“天真的自由貿易者”，需要通過外資審查框架來捍衛自身的利益。

外資審查框架的設想由容克本人在2017年9月的年度“盟情咨文”中提出。隨後，歐盟委員會就加強貿易救濟工具提出立法倡議。今年6月，歐盟委員會就外國投資歐洲戰略產業進行了細化分析，並於9月發布了外資審查框架草案。

根據歐盟的立法程序，該草案需要得到歐洲議會和歐盟理事會批准才能生效。在達成臨時性協議（provisional agreement）之後，下一步是將草案提交給歐盟大使們以獲取政治背書，同時將對文本進行技術細節上的修正。專家預計該草案最早將於明年春季通過立法。

從已經公布的內容來看，草案將重點關注涉及高科技與基建領域的投資併購項目。當成員國境內的外國直接投資影響歐盟利益時，尤其是涉及重要研究領域、太空、運輸、能源和電信領域的外資項目，歐盟委員會將啟動審查程序。審查標準包括：外資併購是否會對關鍵基礎設施、關鍵技術、關鍵原材料產品的供應安全造成影響，是否會導致敏感信息泄露，以及外國投資者是否由政府控制等。

草案特別聲明了歐盟委員會的“建議權”和成員國的“最終決定權”——歐盟委員會可針對某個成員國的外國投資，要求獲得相關資料和提供意見；成員國必須認真對待這些意見，但審批外國投資的最終決定權仍掌握在成員國的手中。草案還提出，要建立一個泛歐的外國投資信息合作機制和預警機制，用於收集數據、交換情報和向其他成員國施加壓力。

草案表示，歐盟層面的投資審查框架將不會影響成員國本身已有的國家投資審查機制。包括英國在內的28個歐盟成員國中，目前有14個國家具有類似的機制，但在範圍和執行上差異較大。

中國資本首當其衝

西方國家越來越擔心外國投資將給國家安全帶來風險，尤其警惕來自中國的投資。

由於近五年來中資在歐洲呈現井噴式增長，且不乏頗具爭議的融資併購案例，歐盟此項審查法案被廣泛認為主要針對中國投資而立。

法國Natixis銀行亞太首席經濟學家艾麗西亞·加西亞·埃雷羅（Alicia Garcia Herrero）在接受界面新聞採訪時表示，根據她和團隊的研究，中國在歐洲的併購案中有63%都集中在工業部門，尤其是那些掌握了高新技術的公司。“在這樣的背景下，歐盟極其擔憂將失去自身的技術優勢，特別是當美國、日本、韓國都已經開始限制高新技術出口的時候。”埃雷羅表示。

競天公誠律師事務所合伙人、有豐富海外併購經驗的律師李卓儒告訴界面新聞，長期以來，歐盟在外資監管上相對鬆散，屬於“歐盟放任、成員國自理”的模式。中國資本的崛起改變了全球資本格局，也打破了歐盟外資監管的“安逸”環境。中資企業湧向發達經濟體開展大型併購，美國、澳大利亞等國紛紛強化外資審查，成為歐盟反思外資監管政策的外部壓力。

“歐盟既有的外資監管理念及模式對新挑戰的不適，導致法德等成員國的不滿、並提出新的訴求，從而形成推動改革的內部。”李卓儒表示。

美國在1975年便已設置CFIUS（美國海外投資委員會）這樣的專門機構，用以審查一切關乎美國國家安全的外國對美投資，被認為是該領域的先行者。在埃雷羅看來，歐盟的審查框架相比於CFIUS要“輕很多”——它是基於成員國在國家層面的審查平台，以進行符合歐盟利益的協調，而並不具備像CFIUS那樣的最終裁決權。

李卓儒指出，歐盟成員國在面對第三國投資時的分歧也要遠遠大於美國。歐盟委員會意識到，強制推行像美國CFIUS那樣一刀切的集中機制將不會被成員國支持，因此提出了中間路線的妥協方式，也就是以信息共享為基礎的合作機制。但即使是在該框架下，成員國也並沒有強制義務設立投資審查機制；對威脅安全與公共秩序的外國投資，歐盟委員會也沒有被授予否決的權力。不過他認為，作為先行者的CFIUS，其基本原則、評估方法、法律理論等都將會對歐盟的審查框架產生影響。

赴歐中資如何應對？

儘管歐盟的審查框架將不具備CFIUS那樣的威懾力，它仍將在一定層面上強化中資企業赴歐收購的監管壁壘。

李卓儒指出，歐盟的“新框架”確認了外資安全審查權和批准權主要由成員國政府行使，將諸多戰略性行業和前沿技術領域明確列入考量因素，並強調此非“詳盡清單”，即成員國在執行審查時可考量的因素不止於此。成員國政府外資安全審查自由裁量權的擴大，針對性很強，尤其是對中國在歐併購行為的指向性很明顯。

例如，“新框架”有針對性地提出，將“投資者是否受非歐盟國家政府控制或大力資助”作為考量因素之一。又如，中國企業目前在歐美收購的重點恰恰就是高端製造業和前沿科技，將“高科技行業”與“非歐盟國家政府”同時納入考量，有意指向中國目前的對歐投資模式，形成對抗中資收購的防護網。

李卓儒認為，在“新框架”下的中資赴歐可能會有如下新增風險：

1）政治監管風險。中國的收購主體中可能會有國企，容易被歐盟認定是政府支持企業，甚至導致對於收購目的的懷疑，從而產生抵觸情緒。

2）審批不確定性。投資方除了要考慮目標公司所在國的安全審查機制和敏感信息，還要擔心歐盟是否會強制介入或通過建議、意見的方式進行軟介入的方式影響所在國政府的審批結果。

3）企業財務風險。由於各國審查的結果和時間不確定性，投資方可能因為審查而投入較高的沉沒成本，而倘若審查無法通過，則可能還面臨著支付高昂的分手費（breakup fee）的風險。

李卓儒建議，有赴歐併購需求的中企，在交易進行前，要深入了解投資所在國家和地區外資准入、國家安全審查、反壟斷審查等程序、規則及標準，評估併購項目可能涉及審批的難度以及障礙。如果存在比較大的不確定性，可以考慮透過合同中的商業約定以及相關的商業保險來對應相關的風險。

（界面新聞駐歐洲記者發自布魯塞爾）