【專訪】歐盟專家伊曼諾里蒂斯：歐盟已錯失最佳改革窗口
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記者 | 王磬 發自布魯塞爾
7月初，新一屆歐洲議會議員即將履新，意味著歐盟進入一個嶄新的五年。過去幾年中，從難民問題到英國脫歐，歐盟似乎總被“危機”、“撕裂”等關鍵詞纏繞；眼下，法德等主要國家也正為歐盟領導人的關鍵職位爭得不可開交。該如何評價現任“歐盟總理”容克的五年任期？歐盟面臨的挑戰中哪些最嚴峻？歐盟是否錯過了一些改革的機遇？未來的方向又在哪裡？
帶著這些問題，界面新聞專訪了歐盟專家詹尼斯·伊曼諾里蒂斯（Janis Emmanouilidis）。伊曼諾里蒂斯是歐洲政策中心（European Policy Centre）的研究部主任，他長期致力於歐盟的體制改革研究，並在過去十年裡深度參與了歐盟的體制改革。歐洲政策中心是布魯塞爾最有影響力的政策類智庫之一，與歐盟決策圈有著頻繁的互動，其名譽主席為歐盟理事會前主席范龍佩。
伊曼諾里蒂斯在訪談中指出，2016年英國脫歐、川普當選美國總統和2017年總統大選之後，歐盟本可以更好地利用這一系列事件引發的效應來進行改革，但由於馬克龍與默克爾未能及時就關鍵問題達成共識，導致了改革窗口的錯失。他評價容克的任期總體上正面多於負面，最主要的成績是通過投資計劃促進了經濟的發展，並在諸如希臘債務、難民危機等關鍵節點上有效地在各成員國之間進行斡旋。他認為歐洲民眾需要調整對歐盟角色的期待，理解歐盟職能和權力的局限性，不該事事都讓歐盟背鍋。此外，他還預測歐盟將在深化單一市場、完善貨幣聯盟、對抗氣候變化等領域發揮不可替代的作用。
界面新聞：容克即將結束他作為歐盟委員會主席的五年任期，你如何評價容克在過去五年的表現？
伊曼諾里蒂斯：今天的歐盟與五年前很不一樣。五年前，歐盟深陷金融危機之後的多重危機（poly-crisis）。2014年，容克當選為歐委會主席時，我們仍然處在危機迷霧之中。儘管在2015和2016年歐盟又遭遇了移民危機和英國脫歐，民粹主義也在抬頭，但那種捉襟見肘、極度不確定的狀況已經過去了。
首先，過去五年歐盟的經濟發展相當不錯，這是最主要的成績。這當然也有很多原因，但得承認容克班子主導的投資計劃是關鍵因素之一。
其次，在一些關鍵的時間節點上，容克在其能力範圍內做出了很有遠見的決定。例如2015年時，債務纏身的希臘面臨退出歐元區的風險，委員會四面出擊，駁斥了那些認為“希臘退出對歐元區更好”的聲音。儘管他們當時提出的很多解決方案事後都沒有兌現，但仍然達到了將希臘留在歐元區內的目的。又如在處理移民危機時，委員會就如何重新控制局面提出了構想和方案，容克在遊說成員國上做了相當可觀的工作。實施的部分措施也證明確實有利於穩定，但如果沒有成員國的強力支持的話，是做不到的。
再次，容克帶領下的委員會變得政治性更強了。容克是首位在“領銜候選人”制度下選出來的主席，有選票背書。容克的團隊也會標榜，作為議會多數黨推出的領銜候選人，他有更廣泛的合法性來源，比之前成員國首腦們“暗地”選出來的人選要更權威。因此，容克想要在委員會樹立一種強硬的政治路線，但這引起了一些成員國的敵意。譬如，荷蘭就感到委員會的政治性太強與它作為一個獨立官僚機構的角色不相符合，它的內核應該是一個執行機構。
如今來看，歐盟未來的圖景仍不清晰，許多危機仍未繕尾——移民挑戰、單一貨幣體系改革、英國脫歐等——但我不得不說，容克領導下的歐委會，在這個要求不斷妥協的運作環境之下已經儘力了。總體的評價是正面大於負面的。
界面新聞：你提出過一個觀點：歐盟在2017年擁有過一個絕佳的改革機會窗口，但是錯過了。2016年英國脫歐、川普當選和2017年法國總統大選之後，歐盟本可以更好地利用這一系列事件引發的效應來進行改革。能否具體說一說歐洲究竟錯過了哪些機會？
伊曼諾里蒂斯：近來確實政治危機不斷，但危機同時也可以是契機。
英國脫歐公投的結果讓人震驚，竟然會有多數人投票支持讓一個國家走彎路的方案。當時有一種恐懼心態認為這可能造成多米諾骨牌效應，其它國家將會紛紛跟進。但事實上，這種恐懼反倒加強了其餘27國的團結。即便某些成員國對歐盟不滿，在英國脫歐時也仍與歐盟保持了一致。它們都明白學英國那一套是不符合自身利益的。因此，英國脫歐這個因素的團結作用要大於瓦解作用。
2016年11月川普勝選，對大西洋兩岸的關係造成了一定干擾。但它也促使歐洲國家的領導人們認識到，要重新團結起來共渡難關。幾十年來美國都是歐洲的主要夥伴，美國在歐洲統合的進程中發揮了重要作用。川普治下的美國顯然不再能承擔這個角色了，歐洲人需要找到自己的方案。
2017年春馬克龍以大優勢勝選，他被認為是有史以來最支持歐盟的法國總統。同年秋天的德國聯邦選舉中，默克爾在經歷了組閣的周折之後仍然連任了執政聯盟的領袖。她與馬克龍的親密關係也被看作是利好歐盟發展的。
這是不同因素的偶然匯聚。有時候我們需要這種偶然性，為利用樂觀主義所帶來的新的機會窗口奠定了基礎。這種樂觀心態本身也是改革歐盟的契機之一，特別是當涉及到一些難以達成妥協的紅線問題時就更是如此。譬如經濟和貨幣聯盟、移民、安全、防務等方面的改革，需要向這些領域提出一攬子的方案，以往的時候妥協通常難以達成。我和不少布魯塞爾政策圈的同仁都曾努力向決策層諫言，認為那是個需要抓住並加以利用的機會窗口，但最終沒有把握好。政治意願和領導力都不夠。
時間不等人。到了2019年，歐盟的狀況又跟2017年時很不一樣了。最顯見的例子，馬克龍在法國遭遇了“黃背心運動”的持續挑戰，默克爾也在地方選舉失利后宣布辭去黨主席職位，他們的執政權威都受到了來自國內的挑戰，就更沒法在歐盟的層面做出有遠見的決定。歐盟已有的一些結構性缺陷，在尚未來得及矯正之前，便已經失去了機會。但事已至此，眼下我們也只能設法把握住下一個有利於主動出擊推進歐盟改革的契機。
界面新聞：這聽起來讓人惋惜。在你看來，致使改革流產的核心原因是什麼？
伊曼諾里蒂斯：首先，法德同盟未能有效運作，這大概是最重要的原因。
馬克龍領導的法國政府和默克爾領導的德國政府未能就實質性的一攬子改革方案達成共識，也沒能把所有的政治權重壓在上面。促使柏林和巴黎達成妥協的一系列努力締造了所謂的《梅塞堡宣言》（Meseberg Declaration），但其力度還遠遠不夠。歐盟的經驗表明，如果法德不能就特定的改革達成共識，那就很難有推進。
其次，即便法德共識是穩固的，也存在其它成員國提出反對意見的隱憂。經濟層面，由荷蘭牽頭的所謂“新漢薩同盟”對法德主導的改革是不樂見的。移民的問題上，來自匈牙利、波蘭的聲音則不可忽視。這種層面的改革都需要全體歐盟成員國的妥協和共識，這也是為什麼我們需要具有雙贏性質的一攬子方案的原因。
有人也許會說，認為歐盟可以在一開始就把握住機遇的想法太幼稚。因為過去數十年的經驗已經表明，歐盟只會在危機所帶來的切實壓力之下，才會有足夠的政治意願來謀求轉變，歐元和移民問題都體現了這一點。我的回答是，這種說法不錯，危機的壓力確實會帶來改變，但我們也已經見證了不同的危機所帶來的諸多損害。假如現在有一場與歐元危機體量相似的新危機，那它可能與先前的所有危機形成連鎖反應，我們的體制、那些讓我們尚且可以保持團結的紐帶很可能並不夠牢固，災難將是巨大的。
界面新聞：我注意到，歐洲政策中心剛發布的《歐盟未來白皮書》里，花了很大篇幅來講述價值觀。認為歐盟現在所面臨的挑戰之中，一個主要方面就是自價值觀的撕裂。具體來說，歐盟遭遇了怎樣的價值觀危機？為什麼價值觀對歐洲來說仍然很重要？
伊曼諾里蒂斯：價值觀當然是重要的，它是將我們聯繫在一起的紐帶，也是我們需要捍衛的對象。然而，一旦你規定了一組核心價值，諸如人權、言論自由、非歧視等，你也就面臨著失去這些價值或者未能遵守它們的風險。這樣一來，你就會明白什麼是“價值觀本身的價值”（value of values）。歐洲的許多基本價值觀，有一部分現在不再得到珍視了。這是一個挑戰。
先說和平。歐洲統合的歷史在其開端上是以確保和平為動機的。如今半個世紀過去，人們感到和平已經是既定的了，它是常態了。但這並不准確。歐洲大陸確實相對和平，但歷史告訴我們，和平一般並不是常態。看一看南斯拉夫、喬治亞、烏克蘭就知道了。
再說民主。我們認為自由民主制是某種已經穩固、不再受威脅的東西。但如果你去看近幾年來在某些成員國興起的浪潮，會知道有些政府對民主的界定是不太一樣的。他們有一種傾向，即為了捍衛民主需要有一些不自由。這些表明民主也正在面臨威脅。
當歐洲與世界上的其它一些地方打交道，發現它們所遵循的價值觀可能跟歐洲迥然不同。這就是為什麼會需要這些價值觀寫進一系列的條約里，例如《歐洲人權公約》，這是我們視之為合作基礎的價值。每當你面臨失去某些價值觀的風險，或是注意到他人的價值觀或原則體系與你迥然不同，你就會理解這些價值觀於你的重要性。
界面新聞：我也留意到這裡存在某種撕裂。價值觀固然重要，但也有種常見的批評：布魯塞爾的歐盟官僚們太過喜歡談論宏大的價值觀，卻忽視了普通歐洲民眾日常的生存掙扎，不接地氣。舉個例子，我曾在去年黃背心運動高峰期時到過巴黎現場，一位遊行人士告訴我說，他並不是不在乎氣候變化，而是收入實在過於微薄，自己連月底都撐不到，為什麼要在乎世界末日呢？你如何看待這種撕裂？
伊曼諾里蒂斯：繁榮與社會正義，也是歐盟價值觀的一部分。從這個角度上來說並不存在邏輯上的撕裂。但是，紙面上有了它們並不意味著總是能將之付諸實踐，會有不一致的地方。
一部分歐洲公民的不滿確實有一定道理。不過黃背心這個群體並不是一個同質化的整體，出於不同的原因走上街頭抗議。這背後的邏輯與許多人給民粹政黨投票是類似的：許多人感到自己是周遭變革中的輸家，有強烈的不安全感。這在難民危機的背景下尤其突出。有的人還有對於新技術的恐懼，擔心技術的干擾終究會讓他們掉隊。有的人還對鄰國存有戒心，烏克蘭的情況就是這樣。因此，不安全感有多種類型，無論其究竟有幾分真實，它們都促使人們支持那些自稱在威脅面前捍衛其價值、保護其利益的人，甚至會導向一些簡單粗暴的世界觀。
普通民眾的這些焦慮都是真實存在的，但他們對自由民主制的威脅也是真實存在的。對於這些焦慮，當然需要傾聽，將它們納入解釋範圍和決策考慮之中。但就我們正在討論的歐盟而言，它並不負責解決所有的問題。
歐盟的能力、財力和管轄權都是有限的，這裡面有許多仍然歸成員國自理。歐盟當然很重要，因為許多挑戰是成員國無法獨力解決的，但一味指點布魯塞爾應該做這件事或者那件事，就過於武斷了。就此而言，要求歐盟解決這些問題實際上超出了它的承受範圍。因此我也強調要管理好期望值，弄清楚你究竟希望歐盟做些什麼，許多決策取決於諸成員國，它們才是條約的主導者。歐盟管轄權結構的調整也取決於它們，是它們決定了歐盟能訴諸怎樣的手段來實施其決議、決定了整個體系的運作和分工。因此，每當有成員國表示歐盟不作為的時候，我們始終應該透過現象看本質。追問這些成員國，為何沒有在自己的權力範圍之內動手解決。
界面新聞：在你看來，現今的語境下，什麼樣的角色是我們可以合乎情理地期待由歐盟來擔當的？
伊曼諾里蒂斯：我認為歐盟當然需要扮演更強有力的角色。在一些關鍵領域，正是歐盟這一機構確保了我們有能力進行合作、共同迎接挑戰或抓住機遇。首先是深化歐洲單一市場的改革。單一市場是歐盟的核心，沒有歐盟也就沒有單一市場可言，但目前歐洲單一市場仍是一項未完成的事業。共同的貨幣——歐元——是歐盟取得的最大成就之一，但歐洲經濟貨幣聯盟（EMU）仍需完善。其次，歐洲需要形成更統一的產業政策，特別是在來自中國、美國的挑戰面前。再次，氣候變化也一定會需要共同的歐洲方案。在所有的這些領域，成員國單靠自身是無濟於事的。
界面新聞：歐盟的統合作用到底應該強到什麼程度，這也是個爭議很大的問題。這次議會選舉中我們也看到，有的候選人希望加深歐盟的一體化，甚至會主張成立“歐洲合眾國”（United States of Europe）；但另一些人則認為歐盟應該少管一點，多放權給成員國。你如何看待這種分歧？
伊曼諾里蒂斯：容克在任期間，曾就歐盟的未來提出了五套藍圖。一是延續現狀；二是回歸到歐盟作為單一市場的功能上，只專註於深化單一市場，不管其他領域；三是願者多做，歐盟將允許那些有意願的成員國在一些特定領域深化一體化，如國防、內部安全、稅收等；四是做得更少、但更高效，也就是歐盟將只專註於一些特定領域的一體化；五是團結起來、一起做更多，成員國將推進所有領域的一體化，共享更多權利、資源和決策。
落到實處來看，它通常將是一種混合體。在某些情況下，部分成員國已經為進步做好準備，但另一些成員國則沒有，各國的節奏各有不同。差異會教會你不少東西，某些領域的問題究竟應該從全歐層面著手還是無法如此，乃至於是否要將它下放到成員國層面去實施？幾乎所有成員國都在這一點上有自己的實踐，包括英國，在評估歐盟管轄權範圍時，它們必須自問究竟還有沒有調適的空間，而英國得出的結論是否定的。有鑒於此，要判斷歐盟究竟應該做更多還是更少並非易事。
說到底，歐盟其實是諸多不同事物的混合體，某些領域需要加強歐盟的作用，另一些領域則不然。就未來10到20年來看，鑒於目前歐洲所面臨的內外挑戰，我個人認為，各成員國只憑一己之力是無法保障自身利益的，它們彼此需要，也應該有集體的合作，但牽涉到如何實現它、應該走哪條路等問題仍不免會有紛爭，不過到頭來深化合作總是必需的。
麻煩在於具體如何從現實邁向理想，沒有康庄大道可言。你可能在某些時候會偏左一點或者偏右一點，但只要指南針是確定的，你就仍然能保有一種方向感。
界面新聞：談到深化合作，我注意到中歐關係最近也有一些新動向。今年3月歐盟發布了強調歐洲利益的《對華十點計劃》；中國相關議題也是春季峰會上成員國討論的核心。看上去，歐盟似乎在嘗試形成統一的全球外交政策，而對華政策則是這一步伐的試金石。
伊曼諾里蒂斯：首先，每個人都會注意到中國在政治和經濟方面扮演著重要角色，這種重要性在未來將進一步強化。由於國際局勢的變更，中歐彼此需要的程度也前所未有地加深了。中國是歐洲的主要戰略合作夥伴，但中歐關係也有一定的局限。就歐盟和中國業已達成的協議來看，歐盟感到中國的進步幅度還不夠，與協議確定的內容還有一定的差距，例如中國在歐投資的待遇和歐洲在華投資的待遇是不太對等的。
近一兩年以來，歐洲對華擔憂的聲音確實有所抬頭。一些國家感到自己與中國打交道時對一些東西太過於想當然。比如中國在對某些歐盟成員國進行的投資，動機更多是戰略性而非經濟上的。在歐洲人看來，中國對歐投資背後的戰略考量可能會削弱歐洲的全球競爭力。中國與單個成員國展開合作的形式和程度各有不同，這是無可指摘的，歐盟成員國之間的合作情況也與此類似。德國和中國的關係十分密切，德國想要確認自己的利益在雙邊經濟關係中是否真正得到了反映，在這方面法國就偶有不滿之處，反之亦然。
在我看來，就確認互信這個問題而言，需要雙方作出切實努力，它不是現成的東西。而這意味著雙方要坦誠相待，真誠是互信的基礎，這才是解決之道。
